REFORMAS DEL ESTADO EN EL XVII
Conceptos clave: Juntas, Valido.
El ejercicio del poder resultaba imposible para cualquier Rey español del XVII. Una sola persona no podía hacer frente a los deberes del legislativo, ejecutivo, judicial, ejército y administración. Ni estaba preparado, ni era físicamente posible. Fue preciso delegar el poder, pero el Rey se reservó la última palabra en cada decisión gubernativa, lo cual se denomina “soberanía”.
El ejercicio del poder es algo complicado: la iniciativa legal o propuesta de qué leyes deben hacerse, pueden pertenecer al Parlamento, al municipio, al gremio, a una institución o grupo social, pero el trabajo de elaboración de la ley, que no se contradiga con leyes anteriores, que no contenga formulaciones lesivas al Estado, es propia de profesionales, que se reunían en Consejos, y la terminación de la ley sancionándola y ordenando su promulgación, le pertenece al Rey.
La complejidad del Gobierno en el XVII
Ante las dificultades de organización de gobierno, en el XVII se dio un salto atrás, en cuanto a que el Rey se ocupara de todo, en aras a la mejor atención de los asuntos de gobierno. Y en el siglo XVII se decidió crear Juntas que se ocupasen de cada asunto particular y lo llevasen ya estudiado y despiezado ante el gobernante. Cada asunto concreto requería de una Junta concreta. Pero resultaba así que las Juntas eran cientos o miles, y el problema global no quedaba bien resuelto, aunque muchos asuntos particulares quedaban bien estudiados y transcritos a informes. ¿Y quién se debía leer todos esos informes, a veces de cientos de páginas, y decidir con conocimiento sobre ellos?
Los Consejos que funcionaban en el siglo XVI resultaban insuficientes para hacerse cargo de todos los temas de legislación, justicia, policía, ejército, hacienda, nombramientos, obras públicas, control de los administradores, ejecución de las órdenes y multas, la Casa Real, el patrimonio real, el orden público en la Villa y Corte de Madrid y en los Sitios Reales donde el Rey pasaba temporadas, la atención a los Consejos…
Pero la solución no estaba en la creación de más organismos de gobernación, como hizo el siglo XVI, sino en más cabezas con poder de decisión, como haría el XVIII. Hacía falta tomar decisiones rápidas, y no era tan imprescindible considerar cada problema en todos sus aspectos. En cargos inferiores se crearon muchos órganos de decisión, pero en los altos cargos de gobierno, el empeño era que todo pasase por el Rey, o por su Valido. El Valido era la principal reforma del XVII.
La diversidad y complejidad de las Juntas puede venir indicada por estos pocos ejemplos. Ya hemos dicho que las Juntas eran miles:
En 1545, Felipe II creó la Junta de Obras y Bosques, la cual se ocuparía de la conservación de los palacios y jardines del Rey, de los guardas de bosques, de la administración de las fincas del Rey y de las ordenanzas de caza y pesca de cada provincia de España. Era una Junta sencilla y, a pesar de todo, nos permite ver la complejidad de los temas de Estado.
Los empleados de la Casa Real tenían jurisdicción especial de Real Bureo (españolización de bureau), lo que les permitía tener un tribunal específico integrado por Mayordomo Mayor de Palacio, el Caballerizo Mayor, el Sumillers de Corps, el Mayordomo de Semana, el Tesorero de la Casa Real, el Contralor, y el Grefier, con prohibición de que otros tribunales entrasen a encausarles. El Tribunal había sido creado por Carlos I.
La Sala de Alcaldes de Casa y Corte era una oficina del Consejo Real que vigilaba el orden público en Madrid y cinco leguas (30 kilómetros) alrededor de la ciudad. Se había fundado en el siglo XIII.
La Junta Apostólica había sido creada en 1585 para dirimir conflictos en la percepción de diezmos, lo cual era frecuente entre obispos y Órdenes Militares representadas por los Comendadores. Estaba integrada por un Ministro del Consejo Real, uno del de Indias, y uno del de Órdenes.
La Junta de Comercio creada en 1679, pidió jurisdicción privativa en materia mercantil, pero nunca llegó a actuar porque generar una normativa económica resultó más laborioso de lo que presumían los emprendedores de esa institución. Debemos tener en cuenta que no existía todavía una teoría económica como la que surgió a partir de inicios del XIX. Hubo que recrearla en 1691.
La Junta de Rentas Generales se extinguió en 1716.
La Junta de Burgos hizo las Leyes de 1512 para Indias.
La Junta de Valladolid hizo las Leyes de Nuevas de Indias en 1541-1542.
La Junta de 1500 intentó dar normas sobre nuevas poblaciones, lo cual resultaba polémico y complicado en América, por lo que las normas tardaron muchos años en tener aplicaciones.
La Junta Magna de 1568 propuso instalar la Inquisición en Indias, la creación de una Sala de Alcaldes en la Audiencia de Lima y la reforma de la fiscalidad indiana.
Muchas juntas trataron el tema de los moriscos, asunto que no tenía solución una vez que se les había desposeído de sus bienes, casas y tierras, en tiempos de la conquista. Y como no se encontraba solución, se solía proponer a menudo su expulsión definitiva a África, es decir, llevar el problema a otra parte.
La Junta de Arbitrios trataba de mejorar la recaudación.
La Junta de Medios se ocupaba de la negociación de la deuda.
La Junta de Desempeño se ocupaba de la extinción de la deuda.
La Junta de Ejecución, creada por Olivares, trataba de solucionar asuntos complicados como la movilización de tropas y logística militar.
Aunque parezca mentira tras todo lo relatado hasta aquí, todas las Juntas tenían despacho en el Alcázar Real, donde también estaban los Secretarios del Rey y los miembros de los Consejos. El Alcázar era un gallinero repleto de personas sin espacios para nada. Frecuentemente, las reuniones de las Juntas se celebraban en casa particulares de alguna autoridad, su presidente. En el Alcázar Real se recibían despachos de los distintos territorios, despachos de las ciudades, de los gremios, de las comunidades religiosas, de las Órdenes Militares, y peticiones de todos los españoles en general. El batiburrillo era inmenso y sólo aceptable para muy entendidos. Felipe II había intentado poner orden en este caos y organizarlo de forma que la correspondencia diplomática y cartas de “los reinos exteriores” fueran a Gonzalo Pérez, el cual se encargaba de redirigirlas al Consejo correspondiente. Gonzalo Pérez iba personalmente a los Consejos y leía las peticiones y sugerencias y tomaba nota de sus comentarios para llevarlos ante el Rey. Diego Vargas, Secretario para los Reinos de Italia, decidió separar los negocios privados de Italia, de los problemas de gobernación de los Reinos de Italia.
Los Despachos oficiales procedentes de Reinos exteriores a la Península, eran llevados por un secretario a la residencia del Presidente del Consejo correspondiente y se abrían en presencia de los dos, para enviar a continuación los asuntos al Consejo correspondiente, si se consideraba que éste era apto para resolverlos. En caso de que el asunto fuera complejo, se pedía un informe fiscal sobre ello, y se enviaba al Rey para que éste decidiera. Y el Rey contestaba a través de un Secretario, tras lo cual se redactaba el texto de la contestación al despacho oficial recibido.
El resultado de todo ello era que el volumen de despacho del Rey era inabordable. Se acordó presentar los asuntos al Rey con un membrete que resumía el tema en pocas líneas, decenas o centenares de folios en unas pocas líneas, y el Rey añadía al margen una nota de conformidad, o en caso contrario, se lo remitía a uno de los Consejos, o creaba una Junta nueva que estudiase más a fondo el asunto.
El gobierno resultaba complejo y lento, lo hiciera el Rey o lo hiciera el valido.
Y por debajo de las Juntas, se crearon miles de Comisiones para temas menores, las cuales tenían como principal objetivo enterarse de los problemas y redactar un informe y dar en él unas sugerencias, para que el Rey, o el valido, interviniesen.
La profusión de cargos de Gobierno.
Un problema más en la conformación del Estado, es la profusión de cargos que aparece en el funcionamiento de cualquier institución. Muchos organismos perviven, aunque la función que ejercían haya desaparecido o sea irrelevante. Y en general, en todo Estado hay más funcionarios en plantilla de los necesarios, a la vez que faltan funcionarios donde son precisos. Las Cortes de Toledo de 1480 se comprometieron a amortizar puestos de gobierno inservibles, oficios antiguos, y oficios concedidos a fuero de heredad, que no se ejercían, pero se cobraban o mantenían derechos sobre algo. El esfuerzo no se continuó adecuadamente en siglos posteriores.
El problema se complicó cuando la Corona de España entró en dificultades financieras. En 1540, la Corona vendió oficios perpetuos de regidor y de alcalde a familias distinguidas de cada pueblo que lo pagaran. Los Regimientos se convertían en perpetuos y perdían su sentido democrático. Los cargos tendían a multiplicarse inútilmente.
En 1609, se pidió la extinción de todos los oficios antiguos en desuso, y de los acrecentados (añadidos), pero la crisis financiera continuaba y el Estado siguió vendiendo cargos. Todas las familias importantes compraron su cargo de regidor perpetuo, que ejercía uno de sus miembros. Los vecinos tenían que soportar cargas extraordinarias para pagar a todas estas autoridades, la mayor parte de ellas innecesarias. Y es más, al haber tantos regidores, y aunque muchos no se ocupaban de nada, no se celebraron elecciones que significarían la aparición de más regidores. Los municipios se limitaban a elegir los oficios imprescindibles de policía, abastos, limpieza…
Los cargos se compraban porque ser regidor tenía algunas ventajas: los regidores redactaban las licencias de construcción de casas, hacían los arrendamientos de los propios del Ayuntamiento, organizaban la recaudación de impuestos y ponían a los recaudadores, distribuían el cupo de impuestos de la villa (quién debía pagar cada cantidad hasta completar el cupo prometido al Estado), fijaban las tasas a pagar por los vendedores públicos, estaban exentos de alojar soldados y siempre tenían la posibilidad de vender el cargo a otra familia, lo que representaba un seguro en caso de emigración o de desgracia familiar.
Ser alcalde era menos atractivo para los vecinos. El alcalde debía administrar justicia en primera instancia, imponer multas y llevar pleitos entre familias, lo cual era más bien desagradable. Los alcaldes ordinarios eran elegidos por los regidores y tenían responsabilidades gubernativas y judiciales. Su trabajo estaba mal retribuido. No votaban las ordenanzas del Ayuntamiento o Concejo, pero influían a la hora de elegir los oficiales del Concejo.
Los jurados representaban al pueblo llano y tenían como misión proponer normas municipales que beneficiaran a las familias corrientes pobres. Debían proponer normas municipales y denunciar abusos de los regidores y alcaldes y oficiales diversos. Pero la decisión sobre estas propuestas correspondía a los regidores, pues los jurados no tenían voto. Tenían a su favor las manifestaciones y voces de los vecinos. Y una vez al año, tenía la facultad de acudir al Rey y denunciar las injusticias cometidas en su pueblo. Los jurados fueron sustituidos en el XVIII por el Procurador General o Síndico, porque resultaban molestos.
Los oficiales del concejo eran, o bien “mayordomos” que administraban el patrimonio común, propios y comunales, o bien “fieles ejecutores” que vigilaban el mercado local, y los servicios municipales en general.
Los señoríos jurisdiccionales se habían originado por compra a la Corona de derechos sobre un cierto territorio, tales como la justicia con mero y mixto imperio, el cobro de la alcabala, o el cobro de las tercias reales. Lo que más solían demandar era el derecho a nombrar alcaldes, lo cual sólo podían obtenerlo en lugares que no tuvieran fuero propio donde estuviera reservado ese derecho, que era el caso de las villas.
El señor de señorío jurisdiccional no era vasallo del Rey, como ocurría en el caso del señorío territorial dado a un conde. Por ello, el señor jurisdiccional no hacía juramento de vasallaje ante el Rey, ni de prestarle fidelidad.
Los oficiales del Rey podían entrar en estos señoríos jurisdiccionales para administrar justicia, como también lo hacían en lugares de realengo.
Los señores jurisdiccionales no podían imponer nuevos impuestos sin obtener la consiguiente licencia del Rey. Y si los habían puesto, ello podía dar lugar a una reclamación ante los tribunales del Rey.
También existían múltiples “oficiales reales” nombrados por el Rey para diversas funciones: en el caso de un territorio grande enviaba a un Virrey, el cual tenía un poder absoluto como el Rey, pero respondía de sus actos ante el Rey. Pero en territorios más pequeños había diversos oficiales reales.
En cuanto al régimen fiscal, cada territorio tenía su propio sistema. Además, cada territorio tenía oficinas para legislar temas específicos de ese territorio.
Poco a poco, las asambleas locales dejaron de ser convocadas y el Rey hacía órdenes y leyes que imponía en los diversos territorios, “sin consentimiento”. Es decir, los Consejos legislaban para toda la monarquía. Pero las Cortes de cada territorio reclamaban las leyes antiguas, muchas veces documentando su idoneidad. Las Cortes resultaron molestas, y dejaron de ser convocadas. Las protestas no cesaron, pues fueron canalizadas a través de las Diputaciones. Entonces se empezó a hablar de “leyes viejas” como derechos adquiridos.
El primer territorio de España en perder autonomía fue Castilla, pues al suprimirse las Cortes se quedó sin organismos alternativos que pudieran canalizar las reclamaciones. El Conde Duque de Olivares recomendó cerrar los organismos alternativos en los otros reinos de España.
EL VALIDO.
Los grandes fallos por indecisión del Rey, trataron de subsanarse en el XVII con los Validos. El Valido era un Secretario Universal del Rey sin capacidad de decisión en nada, pero en contacto con el Rey, lo cual ponía en sus manos todo el poder del Estado. El Valido le llevaba al Rey propuestas de resolución en vez de dudas sobre todo. Y el Rey solía hacer lo que el Valido proponía, o en caso contrario cesaba al Valido. Resultó así que el Valido era una fuerza todopoderosa pues se ocupaba de todo y daba la solución definitiva para que el Rey la firmase, lo cual dio lugar a una Corte del Valido, pues había que convencerle a él y no al Rey para obtener cualquier cosa.
Los Validos eran el fruto del fracaso político que significó el siglo XVI en su conjunto: Carlos V se había empeñado en estar presente en todos los reinos, y el resultado es que no estaba presente en la mayoría de los problemas que estaban surgiendo en sus muchos reinos. La presencia de dos o tres años en uno de ellos, significaba ausencia en todos los demás. Felipe II había renunciado a moverse de Madrid, porque los desplazamientos eran pérdida de tiempo y dinero, y creyó que era mejor que los problemas se le llevaran ante él. Pero entonces comprobó que los asuntos se amontonaban. Se habían creado los Consejos para eliminar casos “menores” y que el Rey se ocupase sólo de lo mayor, pero los asuntos eran tantos que tardaban muchos años en despacharse, y cuando se despachaban ya no servían de nada las soluciones.
Había que pensar en otra cosa. Y cuando los Reyes resultaron incapaces, poco formados, caprichosos, poco trabajadores o libidinosos, el gobierno se convirtió en el principal problema del Estado en vez de cumplir su objetivo de solucionar problemas de convivencia. Y se pensó en el Valido.
Se trataba de buscar una persona capaz, que fuera inteligente y aportase ideas, que fuera trabajador y se dedicase por completo a las tareas de gobierno. Y para no caer en los defectos del siglo XVI, debía tener poder de decisión, aunque nunca se le concedería la soberanía, que quedaba reservada al Rey. La última palabra siempre la tendría el Rey, y la capacidad de despedirle en cualquier momento, sin trámite oficial alguno y sin necesidad de razonamientos, le pertenecería al Rey. Por eso, se decidió que no ostentaría nombramiento alguno, ni ejercería cargo alguno, ni título ni cargo oficial. El Valido era simplemente la persona de confianza del Rey, todopoderoso porque tenía todo el poder del Estado, y prescindible en cualquier momento por la sola voluntad del Rey.
Los Consejos de Estado existentes no eran responsables de sus propios actos, pues sólo decidía el Rey. En el siglo XVII, muchas veces decidiría el Valido, menos en los casos que éste considerara que se lo debía comunicar al Rey y que éste decidiese. El Valido asumía el poder, y se hacía responsable ante el Rey, mientras tuviera su confianza.
El Duque de Lerma fue Valido de Felipe III durante 20 años. El duque de Uceda lo fue durante tres años. Baltasar de Zúñiga fue valido de Felipe IV durante 18 meses. Gaspar Melchor de Pimentel conde duque de Olivares ejerció durante 20 años en tiempos de Felipe IV, y se considera el prototipo de valido, junto a Richelieu en Francia. Luis de Haro estuvo otros 20 años. Y luego se sucedieron Nithard, Valenzuela, Juan de Austria, Medinaceli y Oropesa hasta final del siglo XVII.
En general, el Valido era un hombre que había convivido mucho tiempo con el Rey, miembro del Cuarto del Príncipe, Paje de Cámara de la Reina, o algo similar, que le hacía muy conocido de la familia real.
El Valido se incorporaba al Consejo de Estado como el hombre de confianza del Rey y se dirigía al resto de los Consejos como si fuera el Rey, y de hecho utilizaba el nombre del Rey para comunicar sus propias órdenes o para disponer fondos de Hacienda. Era como si no existiera, pero todos sabían que él era el poder del Estado.
Solamente Olivares fue conocido como “Ministro Principal del Rey” y fue nombrado Teniente General de los Ejércitos, pero era algo que venía dado por la realidad vivida, que se imponía sobre las teorías. Olivares tenía su propio cuarto (despacho) en el Real Alcázar, y era Consejero de Estado, pero no asistía a las reuniones del Consejo porque no tenía tiempo para ello.
El Valido que intentó la reforma más integral del Estado, fue Olivares. El asunto más sustancioso que creía urgente solucionar era lo que llamaba la Unión de Armas, es decir, que los impuestos para acciones de guerra fueran permanentes y universales. Hasta entonces, cada acción de guerra era expuesta en las Cortes de cada territorio de la Corona, y se pedía el servicio correspondiente, soldados y dinero, en cantidad y tiempo limitado. Si se ponía un impuesto general y perpetuo, los territorios perderían la ocasión de reivindicar en cada ocasión, a cambio de la concesión del servicio, unas mejoras legales o económicas. Inmediatamente se rebelaron Portugal y Cataluña.
